Política fiscal: ciudadanía y representación

Abstract

Mediante el presente trabajo me propongo analizar de qué manera incide el actual régimen fiscal federal en la conducta de: a) de los ciudadanos y b) de lo s representantes políticos tanto en el gobierno federal como en los sistemas subnacionales. El objeto de estudio se articula alrededor un concepto general de ciudadano, entendido como condición social de un miembro nativo o naturalizado de un Estado con derechos y deberes definidos tanto en su dimensión civil como política y fiscal. De manera analítica se dividirá a la ciudadanía en dos ámbitos diferentes como lo son: a) el rol de votante y b) el rol de contribuyente. El primer rol propuesto, votante, tiene un interés particular pues se trata de sujetos que deciden acerca del estilo de gobierno y de las políticas que se aplicarán en cada distrito. En este trabajo se analizarán algunas de las razones que llevan a los sujetos a elegir por las opciones electorales, teniendo siempre presente la política fiscal y de que manera se financia el gasto en las provincias. El segundo rol, que es motivo de investigación, es el de ciudadano como contribuyentes dentro de un sistema cuya funcionalidad esta caracterizada por la ineficiencia. La falta de claridad con respecto a los destinos de fondos públicos, en principio, parece implicar desconfianza y ser un factor desmotivante para los ciudadanos al momento de pagar sus impuestos. Suponiendo que el planteamiento fuese afirmativo, deberíamos preguntarnos si la desmotivación implica necesariamente la evasión. En este sentido cabría interrogarse acerca si la desconfianza es al sistema o al gobierno encargado de administrar los fondos públicos, debido a que la evasión en los últimos 10 años se ha mantenido porcentualmente estable 1 a pesar de los cambios de gobiernos. Es importante señalar otro aspecto de sumo interés con relación a la evasión, este es que los individuos que no pagan impuesto siguen siendo sujeto de derecho en toda su plenitud, inclusive se generan nuevos privilegios para quienes no han sido fiscalmente responsables, como es caso de las moratorias. 1 Según datos de la AFIP sobre estimaciones. 3 Lamentablemente se hace extremadamente difícil obtener datos sobre el porcentaje de ciudadanos que no pagan impuestos, ya sea porque pueden evadir impuestos nacionales (consumo, ganancias, o declarando menor salario, bienes personales, etc.); provinciales (no pagar rentas; automotores; ingresos brutos y / o sellos) y / o tasas municipales ya sea como sujeto o por personería jurídica o ambas. La acción de no pagar los impuestos no implica de manera alguna la pérdida de derechos hasta que la justicia no sanciona al infractor, por lo cual el evasor puede, por ejemplo, concurrir a sufragar. Puesto que los individuos o sujetos de hecho en un Estado gozan de derechos y obligaciones se los conceptualiza como sujetos de derecho, esto quiere decir que obrarán de acuerdo a lo que las leyes prohiben, obliguen o permitan. El otro grupo a analizar es el de los representantes, en particular, a los gobernadores de las provincias. Estos están definidos como individuos que detentan el poder para administrar los recursos públicos. Son elegidos en elecciones legalmente establecidas en donde se legitima por parte de los votantes que los individuos elegidos tienen el poder de decidir sobre cómo se financiará la provisión de bienes públicos. Como se describirá en el capítulo 6, en nuestro país se produce una magnificación del gasto público, el gasto innecesario no esta ligado al costo de proveer bienes público sino se trata de los altos costos que se produce con relación al sobreempleo y a la falta de esfuerzo administrativo de los gobiernos provinciales. La situación descrita se produce, como se analizará mas adelante, en parte por el estilo de gobierno y en parte porque el régimen fiscal así lo permite. La política fiscal existente en nuestro país se ha diseñado de manera centralizada, es decir los impuestos en su mayoría son recaudados por el Estado Nacional, a través de la Administración Federal de Ingresos Públicos y luego transferidos a las órbitas provinciales Por último estas realizan trasferencias a los municipios. Aunque de hecho existen trasferencias directas desde el gobierno central2 a las municipalidades, estas son de carácter extraordinario y los montos son mínimos en comparación con el total de erogaciones existentes. 2 Los términos gobierno federal y gobierno central se usarán indistintamente para conceptuar a la Administración del Estado Nacional. De la misma manera se utiliza indistintamente provincia, distrito o jurisdicción. 4 Estructurado de una manera compleja, el sistema fiscal pierde un principio básico: la correspondencia en donde los ciudadanos conocen cuál es el destino del dinero que aportan obligatoriamente en concepto de impuestos, en el distrito donde votan. Este principio es doblemente favorable para los ciudadanos, en primer lugar porque exige mayor transparencia con relación a la recaudación y el gasto público. El segundo aspecto es el de permitir ejercer un control ciudadano con relación a la administración provincial. En la actualidad Argentina posee un complejo sistema fiscal en el cual existe un laberinto de transferencias, asignacio nes y aportes que es poco probable que los ciudadanos lo comprendan en términos teóricos o al menos conozcan en detalle cuál es el destino del dinero que ellos pagan en concepto de impuestos. Esta situación permite que las explicaciones, sobre las conductas de los contribuyentes, se articulen alrededor de dos aspectos: la desconfianza y a la desmotivación de los contribuyentes a la hora de pagar sus impuestos. Explicaciones que se basan en una única causa del problema, tomando a los individuos como seres desmotivados debido a ser ignorantes absolutos con relación al destino final de los fondos. No parece ser, al menos en primera instancia, que esto sea así. En muchas ocasiones los individuos reaccionan contra la corrupción, los excesos del gasto público, salarios de los políticos, sobredimensionamiento de la planta laboral de la esfera pública y otras situaciones. Las reacciones se producen porque advierten que se esta malgastando el dinero de sus impuestos, esto significa que más allá de cuán exacto sea el conocimiento acerca del funcionamiento del sistema fiscal, saben que deben pagar sus impuestos para garantizar el funcionamiento del Estado. La idea de este trabajo es realizar un análisis detallado, partiendo de la premisa que existe una multiplicidad de elementos que intervienen en cualquier conflicto, es necesario indagar si existe irresponsabilidad administrativa y complicidad ciudadana generada a partir de un sistema fiscal complejo como el actual. No sólo se ha diluido la correspondencia sino también se afectó de manera importante la representatividad en los distritos. Pues los gobernadores han perdido la autonomía recaudatoria y se han delegado responsabilidades de financiamiento al gobierno central. Por lo tanto los ciudadanos de las diferentes jurisdicciones no pueden ejercer un control directo sobre las autoridades locales. Este hecho se pone de manifiesto cuando faltan recursos en 5 las provincias para financiar obras o pagar salarios, y la responsabilidad recae sobre el Gobierno Nacional. Estos conceptos se utilizan para describir la realidad de nuestro país. Debemos recordar que Argentina es un país Republicano y Federal. Esta forma de gobierno esta expresada en la Constitución Nacional. El régimen federal de gobierno ha sido descrito por Tocqueville3 como una ventaja para los países: Uno de los aspectos que se analizarán, en relación con los gobernadores, es la debilidad del federalismo. Pues el régimen fiscal ha centralizado la recaudación de impuestos y esto corroe el principio de representación federal. La falta de correspondencia y de presión tributaria en las provincias esta estrechamente ligado a la política fiscal vigente en nuestro país. Los gobernadores solo pueden el recaudar una parte de lo que gastan, ale jándose del óptimo que se puede expresar de la siguiente manera RP/GPP4= 1, donde los recursos propios son iguales al total de ingresos que tiene la provincia y el gasto público provincial se define como todas aquellas erogaciones que realiza el gobierno provincial. El GPP se financia con RP más las transferencias del gobierno nacional (TGN). En promedio RP/GPP= 0.315, sólo Capital Federal tiene un porcentaje de financiamiento con recursos propios mayor al 50%. Es decir que el resto de las provincias recaudan menos de la mitad de lo que gastan, por esto dependen de recursos nacionales derivando en la actual situación de equilibrio. A este problema se le suma la idea de las administraciones subnacionales que comprenden que la fuente común de recursos no es interminable, sin embargo recurren asiduamente a salvatajes financieros 6 (bailouts). Estando seguros que la Nación gira aportes extraordinarios cada vez que son requeridos. 3 Aron, R.: “Las Etapas del Pensamiento Sociológico”. Fausto. Buenos Aires.1996. 4 RP (Recursos propios de cada jurisdicción) y GPP (Gasto Público Provincial). 5 Dato de elaboración propia a partir de información del Ministerio de Economía. 6 Fondos de carácter extraordinarios que gira la Nación para cubrir déficits fiscales de las provincias. Se ha creado un sistema federativo para aprovecharlas diferentes ventajas que resultan de la magnitud y la pequeñez de las naciones. Basta con echar una ojeada a los Estados Unidos de América para percibir todos los bienes que obtiene con la adopción de este sistema.

La idea de los gobiernos provinciales sobre que la Nación es una fuente inagotable de recursos y esta disponible para cubrir cualquier tipo de desfase financiero producto de la irresponsabilidad administrativa, es propia de una estructura que permite decidir sobre el gasto y no sobre la recaudación. Este pensamiento emerge de un cálculo racional simple: si la provincia no recauda y no puede obtener créditos para financiarse el Estado Nacional transferirá fondos aunque sea para el pago de intereses de deuda. Esto significa que todas las provincias disfrutan de las transferenc ias desde el fondo común pero no todas realizan contribuciones al mismo. La situación descrita anteriormente, no sólo perjudica el funcionamiento de la estructura estatal, sino también los particulares (ciudadanos, organizaciones, etc.) se ven afectados, como se analizará más adelante por las decisiones tomadas en la esfera pública.